UN氣候峰會結論

聯合國COP26結論

文/郭立昌

聯合國氣候高峰會COP26(第26屆締約方會議，the 26^th Conference of Parties)參加者有196個締約國和3個地區觀察員，自10月31日開幕典禮，進行將近兩週時間，交錯討論了許多關於氣候變遷和能源轉換的問題，終於在今天謝幕，希望新冠疫情(COVID-19)早日結束，明年埃及再見。結論的重點，仍在於達成2050年「淨零排放」(NZE2050)必須投資「可再生能源」，把「總能源供應」(TES, Total Energy Supply)由化石原料逐年遞減，「自然能」(Solar Energy)和生物基原料逐年遞增。特別的是，波蘭首次提出微型自然能「我的電力優先」(My Power Priority)計畫—這與我們在APEC倡議「小電站」(eStore)的微型發電機有異曲同工之妙。

這次化石燃料(Fossil Fuel)成為眾矢之的。煤炭、石油和天然氣，被攻擊最多的是「燃煤」；「煤電」被封為「最骯髒的電力形式」。1980年代倡議的「空氣有毒」終於普獲認同。二十多年前，看見大度山風景優美，位於台灣的中點站，便於南來北往傳道，所以就在大度山置產，想不到向來不知生病為何物者，居然會在六十過後罹患「氣喘」，元凶就是「龍井火力發電廠」。搬家時，才發現衣櫃裡的白襯衫都有小黑點，那些小黑點還會生鏽流出暗黃的液體。所以，COP 26指稱「煤電為最骯髒的電力形式」一點也不為過。

大會期間，曾經獲得《愛自然獎》(Biophilia Award)的BBC環保記者麥克葛拉思(Matt McGrath)提出「挖墳挖煤？」(Digging the grave for coal?)的問號；他說：「投資『有增無減的化石相關能源項目』(unabated fossil-related energy projects)，導致產生越來越多的社會和經濟風險……並由此對政府收入、當地就業、納稅人、公用事業納稅人和公共健康產生負面影響(negative impacts)。」今年COP主辦方—英國帶頭倡議簽署了一份聯合聲明，在這項聲明中表示，各國和金融機構發誓要將其支出「轉向清潔能源」。

由於世界上污染最嚴重的化石燃料的項目極為繁多，以至於很難看到所有「煤粉塵」(coal dust)的曙光，造成很多問題懸而未決。其中最大的問題是，在這場煤炭承諾的慶典(this bonfire of coal commitments)中失踪的國家名單—包括美國、中國和印度。不過，中國在10日由解振華代表，承諾在2026-2030年停止燃煤，擺脫煤炭；其他兩國仍未明確地表態。

麥克葛拉思認為，淘汰的時間尺度也有點模糊—富裕國家承諾到「2030年代結束煤炭」，而發展中國家則訂在2040年代。可是這些承諾都「沒有約束力」—同樣沒有大棒子(big stick)可以強迫各國這樣做。同時，有許多發展中國家在「停止燃煤」的計畫裡，需要發達國家的財政支持。我們已經看到英國、德國和美國加緊向南非支付85億美元以「擺脫煤炭」 (to move away from coal)。據說其他國家也有興趣追隨南非的腳步。

至於「化石燃料」呢？雖然，美國沒有參與煤炭承諾，但卻與其他19個國家—包括英國、加拿大和紐西蘭共同承諾「停止」為有增無減的海外化石燃料項目提供資金。它允許在未指明的「有限」情況下獲得暫緩執行，但表示這些必須與將全球氣溫上升限制在「1.5^oC」的努力相一致。英國能源部長漢茲(Greg Hands)說：「結束所有未減少的化石燃料的『國際融資』是我們必須實現的下一個關鍵前沿領域。我們必須把『公共財政』放在歷史正確的一邊。」顯示出「金融」和「投資」是達成「淨零排放」的重要手段；然而，此類項目的「主要融資方」(major financers)，如中國、日本和韓國，並未簽約。不過，10月份時，這些國家確實加入了「G20」的對話，同意「終止」對海外新建煤電廠的財政支持。

總而言之，「燃煤電廠」如同過街老鼠，人人喊打，「停煤」成為COP 26的討論熱點。也確定締約方被要求必須在其他化石原料訂出遞減的方案來；看來一場腥風血雨的產業大革命是在所難免了—太多的產業即將被淘汰，許多的新位置需要去填補。

● COP 26草案協議

今天路透社(Reuters)發布了標題為「COP26草案協議走『細線』以刺激氣候行動」的新聞。所謂的「細線」(fine line)係指「兩個事物或者兩種狀態之間細微的界限」；因為氣候行動涉級兩種國家—「一為富裕國家」、「另一為脆弱國家(Vulnerable Countries)」。雖然，該草案保留了對各國明年制定更嚴格的氣候承諾的核心要求，但脆弱國家表示，他們需要在「經濟補償方面」達成更具體的協議，讓應對全球變暖負有責任的富裕國家的「捐款流向」，因風暴惡化而面臨巨額成本的較貧窮國家得著，例如乾旱和海平面上升。

草案指出，科學家們表示，到2030年，世界必須將主要經由燃燒煤炭、石油和天然氣產生的二氧化碳排放量從2010年的水準減少「45%」，期望到2050年淨零，並且控制溫升在「1.5^oC」的目標。即使「草案文本」(draft text)針對煤炭、石油和天然氣的燃燒，要求各國逐步加速取消煤電和化石燃料「補貼」(subsidies)的措施，但「沒有」確定施行的日期。這將導致兩種國家的需求之間，越走離得更遠。

COP 26氣候峰會協議的最新草案在今天(11月12日週五)在格拉斯哥發布，在會議的最後預定日期點燃了談判，196個締約國和3個地區觀察員正試圖達成協議，以避免災難性的全球變暖。由英國主辦方起草的草案，其中包括：

1. 新的氣候承諾(New Climate Pledges) ：

COP26 峰會旨在維持 2015年《巴黎協定》(Paris Agreement)的理想目標，即將全球變暖控制在1.5攝氏度，並避免其最災難性的影響。各國必須承諾在這十年減少排放量，以免將使升溫遠遠超出該極限，達到2.4^oC。為了縮小差距，COP26 協議草案要求各國在2022年底之前升級其2030年的「減排計畫」—比聯合國目前的五年審查週期更快。然而，它以比之前的草案更弱的語言表達了這一要求，並且未能提供對一些脆弱國家推動的氣候承諾的滾動年度審查(Rolling Annual Review)。美國和歐盟都表示，他們可以支持更快的審查，但其他國家表示，年度審查將是「官僚的負擔」(a bureaucratic burden)。

最新版本稱，氣候承諾的升級應考慮「不同國情」(different national circumstances)；這指的是富國和窮國之間的差異，可以安撫那些認為富國應該盡快減少排放和停止使用化石燃料的發展中國家，因為富國們在很大程度上要為造成氣候變化負責。草案聲稱，政府部長們還將每年舉行會議，以查驗為提高2030 年前的宏偉目標所做的努力。

2. 金融支持 (Financial Support)

「資金問題」被廣泛視為是COP26達成協議的「最大障礙」(the biggest obstacle)。較貧窮的國家表示，除非較富裕的國家給予它們更多的「財政支持」，否則它們無法更快地減少排放，或適應日益惡化的氣候相關災害。該草案聲稱，到2025 年，富國應將其「資金增加一倍」，以幫助窮國適應氣候影響，與目前的水準相比—這只是比之前的草案向前邁進了一步，該草案「沒有」設定日期或基線。目前，只有四分之一的國家氣候資金用於適應氣候變化。

但該提案在富裕國家承諾長期的、到2020年向較貧窮國家提供「每年1千億美元」氣候融資的承諾方面仍然「模糊不清」—他們還錯過了一個預計將在2023年實現的截止日期。COP26協議草案對未能實現「每年1千億美元」的目標表示「深表遺憾」(deep regret)，但沒有詳細說明確保資金到位的計畫(not spell out a plan to make sure the money arrives)。該草案還提出了「賠償」各國因氣候變化而遭受的損害這一有爭議的話題；協議草案將啟動一項新的「設施」(facility)來解決這些損害，但「沒有」具體說明這是否包括新的資金。

脆弱國家(Vulnerable Countries)特別要求設立「新的損失和損害基金」(new loss and damage fund)—這個提議遭到美國和其他富裕國家的抵制，並在今天(11/12)表示，他們將爭取達成一項更具體而有效的損失和損害基金協議。綠色和平組織的代表馬紹爾群島氣候特使蒂娜斯蒂格(Tina Stege)說：「損失和損害對我們來說太重要了，我們無法滿足於空談。我們必須加強對損失和損害的行動(strengthen action on loss and damage)。」

2017年成立的「綠色金融體系網絡」(NGFS)由富裕國家的八大中央銀行，成立五個工作機構，針對國際能源署(IEA)的《旗艦計畫》(Flagship Report 2021)中所提議的每年「五兆美元」投資新興能源原材料，進行分工，並且定期檢驗進度。NGFS由歐洲中央銀行執行委員會成員艾爾德森(Frank Elderson)擔任主席，秘書處由法國銀行提供，由布瓦西諾(Jean Boissinot)主導。為了實現其工作計畫，NGFS將工作分為五個專門的工作流程，如下：

* 「微觀審慎/監管」(Microprudential/Supervision)工作流程，由新加坡金融管理局的吳極秋(Gek Choo Goh)女士負責；

* 「宏觀金融」(Macrofinancial)工作流程，由英格蘭銀行的布里登(Sarah Breeden)女士負責；

* 「擴大綠色金融」(Scaling up green finance)工作流程，由德意志聯邦銀行的莫德勒(Sabine Mauderer)女士負責；

* 「橋接數據差距」(Bridging the data gaps)工作流程，由歐洲中央銀行的艾米斯(Patrick Amis)先生和國際貨幣基金會的納塔魯奇(Fabio Natalucci)先生共同主持；

* 「研究」(Research)工作流程，由中國人民銀行馬軍先生主持。

3. 化石燃料 (Fossil Fuels)之遞減

草案文本針對「煤炭、石油和天然氣」的燃燒，要求各國更快地逐步取消煤電和化石燃料補貼(subsidies)，但沒有確定這樣做的日期。這標誌著化石燃料「首次」在聯合國氣候峰會的結論中「被點名和羞辱」—這是阿拉伯國家(其中許多是石油和天然氣的主要生產國)在早期草案中反對，而有爭議的舉措。最新的提案限定了之前的草案，稱各國應逐步淘汰「有增無減」的煤電，為「最骯髒的電力形式」(the dirtiest form of power)；同時應取消對所有化石燃料(包括煤炭、石油和天然氣)的「低效補貼」(inefficient subsidies)。一些活動人士表示，新措詞是「繼續資助污染項目的漏洞(loophole)」；但其他分析人士表示，各國很難辯解說：「化石燃料項目，在健康和環境方面造成巨大成本支出，絕不僅是『低效』而已。」

新草案是一種平衡行為—試圖同時滿足脆弱國家、世界上最大的污染者，以及經濟依賴的國家之需求；也試圖確保世界能夠以足夠快的速度應對全球變暖，以阻止「化石燃料」成為災難性的源頭。一些國家表示，該提案將保持在《巴黎協定》的理想目標範圍內，即將全球變暖控制在比工業化前高 1.5攝氏度的範圍內，科學家則認為該限制將可避免導致最嚴重的影響。由於峰會在今天週五將要結束，談判人員一直在夜以繼日地工作，試圖達成一項幾乎199個國家都能同意的協議—儘管許多代表預計會議將延續到週末。

● 非政府組織的意見

綠色和平組織執行董事珍妮弗摩根(Jennifer Morgan)表示：「逐步取消煤炭和化石燃料補貼的關鍵路線，已被嚴重削弱。」

倫敦經濟學院格蘭瑟姆研究所(the Grantham Institute)的鮑勃沃德(Bob Ward)說：「所有對化石燃料的補貼都是低效的。」

智庫 E3G 的李特爾科特(Chris Littlecott)表示：「使用『有增無減』(unabated)一詞將『煤炭行業的虛張聲勢』(call the bluff of the coal industry)擴大，因為它要求任何未關閉的發電廠都必須『為清潔排放的技術付費』(pay for the technology to clean their emissions)。」

COP 26草案保留了對「化石燃料」的明確標示，如果達成一致，這將是任何聯合國氣候會議的第一次。許多阿拉伯的石油和天然氣生產大國，反對草案的措辭；但其他國家則不那麼擔心，仍是樂觀其成。

● COP 26的結論

主持開幕典禮的秘書長愛斯比諾莎(Patricia Espinosa)，在有史以來第一次聯合「FSV/MA」閉幕式上，11日向締約方發表講話。

「FSV」是促進性意見分享( Facilitative Sharing of Views)。

「MA」是多邊評估(Multilateral Assessment)。

FSV研討會是「國際磋商分析」(ICA, International Consultation Analysis)過程的最後階段。在研討會上，締約方(Parties)分享了他們在其國內實施「衡量、報告和驗證」(MRV, Measurement, Reporting and Verification)活動及經驗。各國通過轉向自然能等可再生能源，展示了他們在能源部門的緩解行動。強調了他們正在開展的永續森林管理活動，以促進減少砍伐森林和土地利用的碳排放。經由這個對話機會，讓國際社會了解向《巴黎協定》下的「增強透明度架構」(ETF, Enhanced Transparency Framework) 過渡所需的支持。

發展中國家指出了氣候變化影響「脆弱性的常見問題」(common issues of vulnerability)，他們認為：「溫室氣體排放的主要來源是農業和土地利用部門，以及能源部門。」因此，促進「可再生能源」(Renewable Energy)是參與國的主要減緩行動之一；印度等國家則強調了永續性的森林、減少森林砍伐和退化，以及提高農業可持續性，也是減緩行動。FSV下的國家還分享了他們為報告、利用政策和支持其緩解行動而獲得的「財政和技術支持」的資訊，並且提出了對額外「資金和能力構建」的持續需求。

MA會議方面。包括英國、波蘭、冰島、盧森堡、羅馬尼亞、列支敦士登、摩納哥..等十個發達國家在COP 26進行了MA，即「國際評估和審查」(IAR, International Assessment and Review)過程的最後階段；作為其中的一員，每個國家都概述了其關鍵氣候行動，並在會議之前和會議期間回答了其他國家提出的澄清問題。一些國家強調需要減少與能源相關的排放—尤其是在「運輸部門」，同時提高能源獨立性。盧森堡專注於擴大「公共交通和電動汽車」以及使貨運脫碳；摩納哥注意到擴大專用「公共交通車道」的好處；波蘭和羅馬尼亞描述了增加「自然能」(Solar Energy)生產的努力—例如，通過羅馬尼亞的「溫室計畫」(Green House Programme)，支持將自然能發電安裝到公共網絡中，以及波蘭的微型自然能「我的電力優先」(My Power Priority)計畫。看著沒有發言者都戴著我們30年前改良的口罩，感覺相當地好—可見我們倡議的，最終都會變成大趨勢。

此外，冰島等締約方促進了與技術創新者CarbFix的合作，以開發「碳捕獲」(carbon capture)和「礦化」 (mineralization)，以及直接空氣碳捕獲設施；而英國則談到加快家庭和工作場所於帶熱泵的「低碳供暖技術」(low-carbon heating technologies)的過渡期，並找出運用私部門的廣大資源之道。在「適應氣候變化影響」方面，克羅地亞和哈薩克斯坦都描述了採用國家適應計畫，而英國則宣布了其第一份適應通訊的出版；此外，斯洛文尼亞展示了其《氣候鏡》(Climate Mirror)，這是一份年度出版物，旨在追蹤應對氣候變化措施的實施情況。

在聯合閉幕會議上，履行機構主席反映了締約方對「國際磋商分析」(ICA)和「國際評估和審查」(IAR)流程是根據坎昆協議建立的。IAR 的目的是促進所有發達國家締約方之間努力的「可比性」(comparability)，建立對富裕國家實現其2020年承諾「碳排放減少的量化目標」之信心；並使締約方能夠討論個別締約方的審查結果。IAR進程提出了積極的聲明：「我們聽說『專家審查小組』(Expert Review Teams)為他們評估的締約方帶來了寶貴的國際經驗，獲得參與其他締約方報告和審查的能力和技能。並且，他們努力的結果，有助於提高政府對這些進程在 UNFCCC(聯合國氣候變化綱要公約)下的重要性的認識。」

在首次聯合FSV/MA會議結束時，UNFCCC執行秘書愛斯比諾莎讚揚各國不僅表現出領導力、透明度和開放性，而且在過去一年中保持進度向前推進。她指出，IAR和ICA流程構成了《巴黎協定》增強透明度架構的基礎，她評論說：「經由大家努力取得的進展，並確定需要進一步加強的地方，這些平台有助於在各國之間建立信任，並鼓勵採取進一步行動。」

● 小結

總而言之，一場長達兩週的國際大盛事，199國在格拉斯哥決定人類的未來，結果都在預料之中。會場外抗議不斷，有抗議標語寫著「停止氣候犯罪」(Stop Climate Crime)，也有寫著「地球高於利益」(Planet over Profit)；惟場內仍認為COP26峰會集思廣益，加速實現《巴黎協定》和UFCCC(聯合國氣候變化綱要公約)目標的行動。英國首相強生(Boris Johnson)督促富裕國家投入更多「現金」(cash)，以確保氣候危機取得突破，表示英國致力於與所有國家合作，並與處於氣候變化前線的「公民社會、企業和人民」(civil society, companies and people)聯手，集體展開行動。二十年來，我們透過發行書刊，在網路上發表文章，向執政高層建言；甚至於在APEC領袖會議對話，無非是希望海島能夠及早準備，以迎接新世代的開始。希望「COP 26」的結論能夠促成鄉親的警醒，進而展開行動，為自己和下一代開出路。